在2025年末——国家“十五五”规划开局前夕，国家数据局发布《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》），向社会公开征求意见。《意见》将“数据流通服务机构”这一长期处于模糊地带的市场主体系统纳入政策框架，围绕功能定位、能力建设、规范监管等作出整体部署。可以预见的是，待《意见》正式施行，将不仅是推动全国一体化数据市场繁荣的重要政策工具，也是推进数据市场规范化、体系化建设的关键制度安排。

一、明确定位，完善市场结构

从市场运行逻辑看，数据要素不同于传统要素，具有多维异构、非标准化、价值依附、价值密度不均、权属复杂等特性，决定了原始数据很难直接匹配需求，难以通过简单的买卖关系实现高效配置。只有通过专业化机构提供合规审查、数据加工、产品设计、交付结算、风险控制等综合服务，数据才能真正进入市场释放价值。《意见》首次系统性地界定了数据流通服务机构在一体化数据市场中的生态位，尤其明确了数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业和数据商的差异化功能，形成“各居其位、各司其职、协同互补”的发展格局。这三类机构作为链接供需、促进流通交易、推进数据要素市场化价值化的重要主体，共同构成了多层次、立体化的数据流通服务体系，从制度层面完善了我国数据市场结构。

二、多元模式，激发主体活力

数据要素在权属、价值、形态、技术等方面的特殊属性决定了数据市场具有系统复杂性。其中，数据价值形成具有动态依附性，高度依赖应用场景，而不同场景背后映射的是复杂数据需求，需求的复杂性则决定了数据流通交易模式及价值实现方式的多元化。

· 流通交易模式：《意见》突破传统交易范式的局限，提出以数据“换数据、换订单、换服务、换模型、换场景”等多元交换方式，探索数据作价出资等数据价值实现新路径。多样化数据流通交易模式的核心价值在于，通过场景化适配，为不同类型的数据、不同诉求的主体、不同风险等级的场景提供差异化解决方案，并推动数据流通交易从单一“买卖”向多元“价值共创”延伸，以适配数字经济时代数据要素的多元价值属性。

· 流通交易体系：除了传统的数据交易所（中心）外，《意见》明确支持数据流通服务平台企业提供供需对接和交付结算服务，为数据交易主体提供更丰富的交易场所和方式，这是对“数据二十条”提出的“构建多层次市场交易体系”的进一步落实。

这一制度安排，体现了对数据要素复杂属性和多元应用场景的充分尊重，有助于避免单一模式主导下的市场僵化。

三、撬动供给，助力产业升级

从数据市场发展实际看，提高供给并非简单依靠“释放数据资源”即可实现，而是有赖于一整套组织机制、激励机制和服务体系作为支撑。《意见》直指系统性重塑数据产品和服务在形成、流通和持续供给等方面的制度条件。

· 培育多类数据流通服务机构：《意见》构建起数据供给的组织载体。通过健全数据流通服务体系，使数据能够在专业分工中被加工、处理并稳定输出，从而进入市场循环体系。

· 推动数据产品和服务形态升级：《意见》将显著提高供给的可用性。《意见》强调发展资源型、分析决策型、智能体等产品和服务业态；同时，为适配人工智能发展需求，提出建设高质量数据集、提供数据治理与模型训练等服务，强化数据与前沿技术的协同，为数字经济核心产业提供关键支撑。

· 拓宽数据价值形态：通过支持数据流通服务机构提供数据资产化服务、推进数据资产入表等，贯通数据从“资源”到“资产”转化的价值跃迁链路，促进数据要素与资本要素融合，优化资源配置效率。

总之，多元化的数据流通和价值实现方式，为数据供给提供了可持续的激励机制，即数据的价值不再局限于一次性交易，而是嵌入长期合作与价值共创关系之中，推动数据市场从资源型向能力型和服务型市场转变。

四、监管规范，增强安全保障

在强调市场活力的同时，《意见》对规范建设和风险防控给予了充分重视。

· 制度层面：《意见》围绕合同管理、标准建设、价格机制和监管体系提出了一系列制度性安排，包括推广数据流通交易合同示范文本、建立合同备案规程，推动数据产品描述和质量评价标准研制，探索符合数据要素特性的价格形成机制，并鼓励披露交易价格信息；

· 监管层面：提出通过跨部门协同监管机制，严厉打击虚构交易、市场操纵和数据黑产等违法违规行为，同时探索建立尽职免责和容错纠错机制，为市场创新留出空间。

这种在规范中鼓励创新的思路，有助于为数据市场提供稳定、可预期的制度环境，降低整体交易成本和风险，从而提升市场主体信心，促进数据市场长期健康发展。

五、强化基建，支撑跨域协同

数据基础设施是保障数据安全合规高效流通的关键载体，是数据要素市场化价值化的基石。《意见》提出以下制度安排：

· 支持数据基础设施运营方探索多主体参与的数据价值共创机制；

· 对符合条件的数据基础设施建设提供资金支持；

· 鼓励依托基础设施开展数据流通交易；

· 促进数据跨主体跨领域的融合利用。

不难看出，上述制度安排主要指向以安全协同为特征的，以可信数据空间、区块链、人工智能等技术为代表的新一代数据基础设施。《意见》强化了可信数据空间等新一代数据基础设施在流通交易中的关键作用，降低数据跨主体跨领域流通交易的安全合规风险，提升流通交易效率。 

结语：

全国一体化数据市场建设将迈向新阶段

《意见》提出的多项政策举措，将为全国一体化数据市场建设注入强劲动力，推动其迈向开放、共享和安全的新阶段，促进数据要素在更大范围、更深层次实现有序流动和价值释放。

· “开放”层面：《意见》通过培育各类数据流通服务机构、创新数据价值实现方式，打破单一模式的局限，引导更多主体依法依规参与数据流通，激活数据市场活力。

· “共享”层面：《意见》强调拓展多样化数据流通模式，创新数据产品和服务形态，推动数据跨主体跨领域融合利用，贯通数据价值跃迁链路，促进数据在更大范围内实现协同配置和价值共创。

· “安全”层面：《意见》将安全合规要求嵌入数据供给、流通和使用等全过程，通过规则建设、技术支撑、监管强化并行推进，为数据领域持续创新和健康发展提供稳定环境。

展望未来，数据要素的市场化价值化必将在更广泛的领域带来积极变革，促进实体经济和数字经济深度融合，为高质量发展注入持久动力。